Forum Sympatyków Janusza Korwin-Mikkego

Pan Dzikus · Gość

Im mniej państwo ma, tym mniej ma kłopotów
Jarosław Bauc*, Witold Gadomski
2008-01-27

Przez ostatnie kilkanaście lat najlepiej rozwinęło się w Polsce to, co prywatne i rynkowe: apteki, przychodnie weterynaryjne, telefonia komórkowa, banki, supermarkety, informatyka, prywatne media. To, co państwowe lub publiczne, jest w stagnacji lub przeżywa chroniczny kryzys: szpitale, PKP, kopalnie węgla, drogi, szkolnictwo, państwowe media. Wniosek z tego jest prosty.

Państwo powinno wycofywać się z gospodarki i oddać w prywatne ręce także część usług publicznych - przede wszystkim związanych z opieką medyczną. Pozbywając się problemów z zarządzaniem gospodarką i usługami publicznymi, państwo mogłoby skupić się na wykonywaniu swych podstawowych funkcji - zapewnieniu bezpieczeństwa i egzekucji prawa.

Ten wniosek jest dość oczywisty, a mimo to po 17 latach przekształceń własnościowych skarb państwa wciąż jest właścicielem znacznej części majątku produkcyjnego. 30 czerwca 2007 roku był jednoosobowym właścicielem 404 spółek, w kolejnych 89 miał udziały większościowe, a w 758 mniejszościowe.

Nominalna wartość tego majątku wynosi ponad 42 mld zł. Wartość rynkowa jest wielokrotnie wyższa. Same udziały skarbu państwa w pięciu najcenniejszych spółkach notowanych na giełdzie warte są 70 mld zł. Tysiące innych spółek i przedsiębiorstw państwowych podlega wojewodom lub jest pod nadzorem innych ministerstw niż Ministerstwo Skarbu.

Państwo jest stuprocentowym właścicielem kopalni węgla, ma blisko 85 proc. udziałów w gazowniczym monopoliście PGNiG, kontroluje dwie największe rafinerie, niemal całą energetykę - wytwarzanie energii, przesył i dystrybucję, dużą część przemysłu chemicznego, transport kolejowy, porty lotnicze i morskie, największy bank detaliczny i największą spółkę ubezpieczeniową, telewizję i radio, uzdrowiska, a poza tym setki mniejszych i większych firm z różnych branż. W ostatnich latach proces prywatyzacji został praktycznie zatrzymany, a w kilku wypadkach nawet cofnięty.

Bierność cnotą, wadą kreatywność

Sektor państwowy i publiczny jest źródłem nieustannych konfliktów społecznych. Ich podłożem jest niska efektywność pracy i świadczonych usług, niepodlegająca weryfikacji rynkowej, a także nierealne oczekiwania wobec państwowej firmy ze strony polityków i traktowanie jej jako polityczny łup.

Ten "łup" tak naprawdę okazuje się dla państwa problemem. Sprywatyzowanie niemal całego hutnictwa (będącego na krawędzi bankructwa) wygasiło konflikty pracownicze w tej branży - bardzo częste w latach 90. Prywatyzacja banku Pekao SA pozwoliła na jego głęboką restrukturyzację, którą przeprowadzono bez większych napięć społecznych.

W tym samym czasie, gdy przeprowadzono szybką prywatyzację Pekao SA, rozpoczęła się prywatyzacja PZU SA. Nie została jednak dokończona. Od ośmiu lat jest ona dla kolejnych rządów problemem. Kolejne ekipy snuły plany "odzyskania" PZU i wykorzystania spółki jako instrumentu polityki gospodarczej.

Nawet jeśli pomysły te miały pewne elementy racjonalne, rządy były nie dość skuteczne, by zamierzenia doprowadzić do końca bez ponoszenia gigantycznych kosztów. Państwo nie nadaje się bowiem do przeprowadzania skomplikowanych operacji kapitałowych.

Straty wynikające z zaniechania prywatyzacji i podejmowania przez agendy państwa nieudanych prób restrukturyzacji idą w miliardy złotych. Te sprawy nigdy nie zostały wystarczająco pokazane opinii publicznej, która jest epatowana jedynie nieprawidłowościami podczas prywatyzacji.

Państwo z wielu powodów jest ułomnym właścicielem. Myli rolę regulatora procesów gospodarczych i właściciela. Ten konflikt (można powiedzieć - schizofrenia) jest widoczny zwłaszcza w gałęziach, w których tworzą się tzw. naturalne monopole, na przykład w energetyce, gazownictwie, transporcie kolejowym.

Regulator powinien pobudzać w tych obszarach konkurencję, która jednak nie jest w interesie właściciela. Utrzymywanie państwowej własności powoduje zatem, że regulator nie spełnia swego zadania, a skutkiem tego jest niska efektywność ważnych branż, które przerzucają swoje zawyżone koszty na całą gospodarkę.

Państwowe firmy w naturalny sposób podlegają upolitycznieniu. Niezależnie od deklaracji polityków, którzy (zwłaszcza przed wyborami) zapewniają, że gospodarka będzie zarządzana przez fachowców, spółki skarbu państwa stają się politycznym łupem.

Mieliśmy tego gorszące przykłady zarówno w okresie rządów AWS, SLD, jak i PiS. Członkami rad nadzorczych i zarządów zostawali ludzie, których dorobek zawodowy świadczył o tym, że nie mają odpowiednich kwalifikacji do sprawowania swych funkcji. W wielu wypadkach o obsadzie stanowisk decydują lokalni politycy rządzącej partii.

Większość państwowych firm nie działa w otoczeniu konkurencyjnym i z tego względu informacje o złym zarządzaniu nie bulwersują, nie przedostają się do opinii publicznej, nie wywołują natychmiastowej reakcji właściciela.

Podstawowym celem zarządzania spółką jest podniesienie jej wartości. Jest to cel wymierny i podlegający rynkowej weryfikacji. Ale gdy właścicielem jest państwo, przestaje być oczywisty.

W prywatnej firmie zysk jest premią za wysiłek i ryzyko. Menedżer, który bojąc się ryzyka, unika podejmowania decyzji, jest weryfikowany negatywnie. W firmie państwowej sukces wynikający z podjęcia decyzji nie jest odpowiednio nagradzany. Przeciwnie - niepowodzenie (czasami nieuniknione, gdy podejmuje się decyzje obarczone ryzykiem) jest karane. W związku z tym zarządy unikają podejmowania jakiegokolwiek ryzyka.

Cnotą staje się bierność, a wadą kreatywność. Dlatego menedżerowie państwowej spółki nie są zainteresowani jej sukcesami rynkowymi, lecz biernym trwaniem.

Niestabilna i często niskiej jakości kadra menedżerów oznacza też brak strategii biznesowej. Dominuje w zastępstwie strategia przetrwania na stanowisku, oportunizm i lizusostwo. Klimat ten przekłada się na niższy szczebel zarządzania, który "ustawia się" pod ten czy inny zarząd.

W takich warunkach spółka państwowa nie wytrzyma konkurencji z sektorem prywatnym. Koszty tego ponoszą wszyscy podatnicy, a w konsekwencji i politycy patronujący takim stosunkom.

Państwo jest bytem abstrakcyjnym, a konkretem jest urzędnik, od którego decyzji zależy dalszy los państwowej firmy. Dla menedżerów państwowych firm urzędnik (w ministerstwie, agencji, urzędzie wojewódzkim) jest najważniejszym punktem odniesienia. Większość czasu spędzają w ministerialnych korytarzach, a nie na pracy koncepcyjnej.

Pozbądźmy się złudzeń i kominówki

Państwową firmą nie da się zarządzać tak efektywnie jak prywatną, ale można robić to lepiej niż obecnie. Niestety, nie da się oddzielić państwowej firmy od sfery polityki poprzez ustawowe zapisy dotyczące na przykład kadencyjności zarządów i rad nadzorczych - każda ustawa może być łatwo zmieniona, gdy zmienia się polityczny układ.

Nie da się też stworzyć jednolitego systemu ocen i bodźców kadry menedżerskiej państwowych firm. Każda z nich jest bowiem w innej sytuacji. Dlatego za wyjątkowo szkodliwą uznajemy tzw. ustawę kominową określającą górne granice wynagrodzeń państwowych menedżerów.

Ustawa ta powinna być jak najszybciej uchylona w całości. Jej utrzymywanie uniemożliwia rekrutację zdolnych menedżerów do sektora państwowego. Ponadto członkowie zarządów państwowych firm, zamiast koncentrować się na swoich firmach, poszukują dodatkowych źródeł zarobków. Ocena menedżerów - a co za tym idzie ich wynagrodzenie, awanse i dymisje - powinna zależeć od rad nadzorczych, które mają wgląd w strategię i wyniki spółek.

Proces rekrutacji menedżerów wymaga dyskrecji. Nie da się tego pogodzić z postulatem (wyrażanym przez część mediów i polityków) otwartych konkursów na stanowisko prezesa i członków zarządów państwowych spółek. Dowodzi tego przykład banku PKO BP, w którym przez rok stanowisko prezesa nie było obsadzone, a kilka otwartych konkursów kończyło się bez rozstrzygnięcia.

Selekcja wyższych menedżerów do firm państwowych powinna być przeprowadzona przez profesjonalne firmy headhunterskie, a ostateczna decyzja podjęta przez rady nadzorcze - tak jak to się dzieje w firmach prywatnych.

Bardziej transparentne mogą być natomiast zasady doboru członków rad nadzorczych.

Właściciel powinien się zmienić

Wytyczne OECD dotyczące nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych zalecają, by rząd opracował i przedstawił opinii publicznej politykę właścicielską, w której określiłby:

• cele własności państwowej, rolę państwa w nadzorze korporacyjnym nad przedsiębiorstwami publicznymi, a także sposób realizacji tej polityki;

• kilkuletni plan i ścieżkę prywatyzacyjną dla przedsiębiorstw i spółek będących własnością państwa.

Byłby to zatem dokument analogiczny do uchwalanych co roku wraz z budżetem "Kierunków prywatyzacji", z tym że obejmowałby horyzont np. pięcioletni i przesądzał o przekształceniach większości przedsiębiorstw i spółek będących dziś w rękach skarbu państwa.

Firmy, które rząd zamierza pozostawić niesprywatyzowane lub częściowo państwowe, powinny być nielicznymi, dobrze uzasadnionymi wyjątkami. Regułą powinna być prywatyzacja, przez którą należy rozumieć całkowite wycofanie się państwa ze spółek.

Dokument ten przyjęty przez rząd powinien mieć formę uchwały sejmowej. Dałby wtedy ministrowi skarbu państwa wolną rękę i usunął na kilka lat polityczne przeszkody, które pojawiają się przy prywatyzacji spółek uznawanych przez polityków za szczególnie ważne (rafinerii, energetyki itd.). Przede wszystkim zaś stworzyłby spółkom i ich zarządom jasną perspektywę. Otrzymałyby informację, kiedy nastąpi prywatyzacja, w jakiej formie i czego oczekuje od nich państwowy nadzór.

Podstawowym celem zarządów powinno być zwiększenie wartości firmy przed prywatyzacją. Menedżerowie powinni być materialnie zainteresowani tym, by spółka została sprzedana jak najdrożej. W tym celu pożądane byłoby premiowanie ich opcjami call uprawniającymi do zakupu akcji prywatyzowanej spółki po określonej cenie.

Warto zauważyć, że dotychczasowa praktyka była często odwrotna. Zarządy prywatyzowanych spółek były niejednokrotnie zainteresowane obniżeniem ich wartości po to, by kupić akcje na preferencyjnych zasadach.

Rząd zgodnie z zaleceniami OECD nie powinien angażować się w bieżące zarządzanie przedsiębiorstwami publicznymi. Powinien stworzyć ramy prawne i regulacyjne zapewniające równoprawne warunki działania dla wszystkich firm, niezależnie od formy ich własności. Nie do zaakceptowania dzisiejsza sytuacja na rynku gazu, gdzie państwowy monopolista PGNiG nie dopuszcza konkurencji pod pretekstem braku wolnych magazynów. W oczywisty sposób łamie zasady konkurencji określone dyrektywami unijnymi, ale Urząd Regulacji Energetyki nie interweniuje.

Zupełnie inna jest sytuacja na rynku telekomunikacji, gdzie działają niemal wyłącznie spółki prywatne. Tu regulator bardzo ostro karze za próby naruszania zasad konkurencji.

Rząd nie powinien traktować państwowych firm jak instrumenty realizacji polityki - na przykład dotyczącej restrukturyzacji pewnych branż lub ratowania innych, zagrożonych przedsiębiorstw.

Państwo zawsze będzie właścicielem ułomnym, ale może być właścicielem lepszym niż dotychczas, zwłaszcza wobec spółek mających określoną perspektywę prywatyzacji. Rząd powinien w tym celu spełnić dwa warunki.

Powinien przestrzegać ładu korporacyjnego. Zaniechać bezpośrednich ingerencji w sprawy spółki. Szanować prawa udziałowców mniejszościowych (skrajnym przykładem ich lekceważenia jest sprawa PZU).

Właściciel sprawuje nadzór nad spółką poprzez jej statutowe organy - walne zgromadzenie akcjonariuszy i radę nadzorczą. Należy pamiętać, że zgodnie z Kodeksem Spółek Handlowych członkowie rady nadzorczej (aczkolwiek zostali wybrani przez akcjonariuszy, w tym wypadku państwo) nie są niczyimi reprezentantami, lecz samodzielnie podejmują decyzje.

Państwo (a właściwie urzędnicy działający w jego imieniu) powinno wybrać jak najwłaściwszych członków rad i zaufać im. Powinny być to osoby mające doświadczenie w zarządzaniu, potrafiące ocenić działania zarządu, czytać dokumenty, analizować stan finansów.

Dziś członkami rad są na ogół urzędnicy ministerialni, którzy swój udział traktują jako dodatkowe źródło utrzymania. Są też często przekaźnikami woli ministra, który poprzez nich bezpośrednio zarządza spółkami.

Po drugie, w spółkach należących do państwa należy wprowadzić zasady opracowane przez Komitet Dobrych Praktyk. "Postępowanie przyzwoite, uwzględniające w odpowiednim stopniu różne interesy, służy wszystkim podmiotom zaangażowanym w spółce. Wiąże się to z postulatami kompromisu i umiaru, które są niezbędne, skoro spółka akcyjna ze swej natury jest polem gry różnych interesów gospodarczych" - piszą autorzy zasad.

Przynajmniej połowę składu rady nadzorczej powinni stanowić członkowie niezależni, wolni od powiązań ze spółką i akcjonariuszami lub pracownikami, które mogłyby istotnie wpłynąć na zdolność do podejmowania bezstronnych decyzji. Bez zgody większości niezależnych członków rady nadzorczej nie powinny być podejmowane uchwały w sprawach wynagrodzenia zarządu i wyboru biegłego rewidenta.

Wynagrodzenie członków rady nadzorczej, a także zarządów powinno być ustalane na podstawie przejrzystych procedur i zasad. Informacje o tym powinny być jawne i zamieszczane w corocznym raporcie spółki.

Rządzący politycy zawsze będą mieli możliwość ingerowania w procesy mikroekonomiczne i sprawy kadrowe firm państwowych. Od ich rozsądku i dobrej woli zależy, czy nie będą z tej możliwości korzystali w sposób niszczący dla gospodarki.

Praktyka ostatnich lat pokazuje, że politycy uczą się od siebie nawzajem złych praktyk. Skoro nasi poprzednicy tak robili (na przykład obsadzali spółki według przynależności partyjnej, a nie kompetencji), to dlaczego my mamy robić inaczej? Byłoby dobrze, gdyby obecny rząd zapoczątkował dobrą praktykę.

* Jarosław Bauc - b. minister finansów w rządzie AWS, b. prezes Polkomtela

Źródło: [link widoczny dla zalogowanych]